在美国武器装备建设的组织管理体系中，国会作为立法机关和拨款机构，拥有对武器装备研制项目进行审查、评估、监督、检查的职责和权力。而美国政府问责办公室（The United States Government Accountability Office，GAO）作为国会重要的办事机构，被誉为美国国会与广大美国民众的“看门人”,负责评估监督国防部装备建设项目的进度控制、经费使用、成本效益等情况，GAO每年向国会提交《国防部重大武器装备项目评估报告》等大量报告，在美军装备建设中发挥着重要的评估监督作用。

　　一、美国国会政府问责办公室（GAO）基本情况

　　（一）职能定位与组织体系
　　GAO创建于1921年，它及时向国会提供专业客观的信息，发布的每份报告都反映出其“担负问责、公正和可靠”的核心价值。
　　1.职能定位
　　国会是美国最高的立法机关，是三权分立中的重要一极，肩负着立法与监督的重要职能，而GAO被称为“国会的调查分部”。国会及其下属分委员会的有力支持，是GAO有效开展监督评估工作的基本制度保证。
　　GAO有权对任何接受联邦政府资金资助的部门或项目进行监督评估，监督其经费使用和工作开展情况，并就存在的问题提出进行改进的方案建议。受监督评估的对象具体包括联邦政府以及所属的各类机构（包括海外办事机构）、政府投资兴办的企业及接受联邦政府资助的企业、单位和社会团体。
　　GAO的职责是发现问题，并就解决问题提出建设性的建议，其无权对行政机构实施强制性的惩罚。在收到建议后，相关机构如果没有进行改正，国会将举行听证会或其他措施强制其采取改正措施。
　　GAO对国防部的审查监督主要是事前审查和事后审查。根据美国宪法，GAO与国防部总监察长办公室在工作内容方面有相同之处，为避免重复审查，两者建立了协调合作机制,相互配合、互为补充。
　　2.组织体系
　　GAO的最高领导是总审计长，由国
　　会提名，总统任命，任期15年，总统无权对其罢免，除非其自行辞职或遭国会弹劾才能中途卸任。这使GAO的领导具有在联邦政府官员中少有的连续性，这从根本上保证了GAO的独立性，使得其敢讲真话，并有条件通过连续和发展的眼光发现复杂疑难问题。
　　GAO的机构体系包括两大部分：一是人事和行政机构等辅助性职能部门；二是两大业务工作系统，包括由3个局级单位组成的计划与审查报告系统和由7个局级业务机构组成的审查作业系统，分别负责对联邦政府有关部门进行审查和提供技术保障和信息服务。GAO总部位于华盛顿，另外在亚特兰大、波士顿、芝加哥、达拉斯等地设有11个国内地区分部和3个国际分部，现有雇员3250名，专业涉及经济、社会、国土安全、工程技术、法律、精算、计算机、医疗卫生等各领域。

　　（二）工作机制
　　GAO长期秉承“独立与公正”的工作理念，负责向国会提供专业、客观、不受党派和意识形态左右的信息与研究成果。GAO通过对政府机构的运行情况进行评估监督，对有关非法和不恰当活动展开调查，对政府项目和政策实施情况进行调查，进行政策分析，提出选择方案交由国会考虑，发布法律决定和意见，向社会公布报告信息的方式来帮助国会监督政府。
　　1.制定审查计划
　　GAO在每次审查任务开始前，都要进行立项审查，确定审查范围、实现目标以及时间框架，确保审查目标的有效达成，防止审查资源的浪费。 　
　　2.组织审查力量
　　GAO整合自身团队，组织起相应的审查力量；在执行特殊类型的审查业务，还会委托外部智库、咨询公司或者被审查单位的技术人员参加，以确保执行相关审查的能力和质量。GAO与任务委托方和被审查对象都建立了沟通联系机制，确保委托方能全面了解所承担任务的目标、完成时限、可用资源；确保对审查对象的相关事实情况能够准确理解和作出客观评估。
　　3.开展调查与分析
　　GAO对被审查对象的运行情况、经费使用以及非法和不恰当活动等方面展开调查，进行政策分析，对被审查对象提出建设性的意见和改进方案。在审查任务中，GAO定期提供动态简报。
　　在调查取证阶段,GAO可在任何时候从政府部门调取其认为需要的有关资料；在数据搜集分析的最后阶段，GAO将会与相关机构的领导进行会商，确认采集数据的准确性与可公开性。
　　GAO充分运用科学理论和采取先进的技术手段进行分析：运用如系统论、控制论、数理统计等科学理论，发挥信息技术在审查过程中的辅助与促进作用，提高审查效率。
　　4.提供审查评估报告
　　GAO起草审查评估报告的草案，听取被审查对象对报告的评论。经过修改，GAO提供并发布最终审查评估报告。之后，GAO就该报告，在国会要求下或国会某委员会的书面请求下进行听证，接受质询。

　　二、美国国会政府问责办公室对装备建设的评估监督作用

　　近些年，GAO在武器装备建设方面投入了巨大的人力和物力，对几乎所有的重大武器装备发展项目都进行了评估和监督检查，向国会参众两院及下属各级委员会提交了大量研究报告，针对武器装备发展项目在能力实现、进度控制、经费使用等各个方面进行了评估，并提出了相应的意见建议。这些建议大多被采纳，对美军的武器装备建设起到了重要促进和推动作用，主要体现在以下几个方面：

　　（一）评估监督重大装备项目进展，着力提高装备采办绩效
　　评估监督国防部重大武器装备项目的运行情况一直是GAO对国防部绩效评估的重要内容。GAO每年都向国会提交对各类武器装备发展项目的评估报告，以分析国防部重大武器装备发展项目存在的问题并提出相关建议。从2001年开始，GAO每年针对国防部正在进行的90多个重大武器装备发展项目进行综合评估，向国会提交一份综合性的《国防部重大武器装备项目评估报告》，分析各个项目的经费投入、进度安排、发展状况和存在的问题，并提出相关改进措施和建议。GAO对重大武器装备发展项目的评估监督，发挥了重要的纠偏作用，在很大程度上提高了项目绩效水平和装备经费的使用效益。
　　GAO在实施评估过程中，会将项目运行情况与项目计划进行严格对照，从而发现项目中存在的设计与技术问题，及时指出并提出修正建议。例如，2010年3月，GAO对海军近海战斗舰（LCS）项目实施评估，结果显示洛克希德•马丁公司的钢结构单体船“自由”号（LCS1）在稳定性方面不能满足标准，通用动力公司的铝制三体船“独立”号（LCS2）在喷水推进器和柴油发动机进气口出现腐蚀问题。对于GAO提出的LCS设计问题，洛克希德•马丁公司在“自由”号的舰尾加装了两个浮力舱，还将船尾板延长4米以增加船体的稳定性。通用动力公司也表示已意识到问题的严重性，并和海军共同采取措施。
　　项目进度和成本是GAO评估监督的重点，例如，2011年4月，GAO公布了对F-35项目的评估调查报告，建议国会对F-35项目重新进行调整，控制项目未来费用上涨和进度风险，以确保项目能以合理的经济指标交付合格的F-35战斗机，主要措施包括：一是加强供应商管理和项目管理；二是对短距起飞和垂直起降型开展独立评估，允许各机型根据各自进展向前推进；三是制定更现实的试验计划；四是对软件开发及实验室验证开展独立评估。

　　（二）深入评估采办管理体系，持续推动采办管理改革
　　除了对单个重大武器装备项目的监督评估，GAO也高度关注整个美军武器装备采办系统的运行情况。近年来，GAO把国防部重大武器系统采办管理作为高风险领域并加以重点评估，从2006年至今，GAO应《2006财年国防拨款法案》的要求，向美国会提交了一系列评估报告，推动和促进了国防部的装备采办改革。
例如，GAO深入研究武器装备项目采办过程，促成国会通过《武器系统采办改革法案》。2009年3月，GAO向国会提交了《国防部重大武器装备项目评估报告》，发现美军目前96个重大国防采办项目的总成本达到1.6万亿美元，超过最初预算25%，比最初确定的交付时间平均拖延22个月。该报告是奥巴马政府上台以来针对装备采办问题发布的第一份全面评估报告。GAO指出美军装备采办需求牵引不稳定，过程管控不到位，项目技术不成熟,是造成这一现象的根本原因。这份评估报告直接促成了美国《2009年武器系统采办改革法案》的出台，对采办系统实施“强有力改革”，有力地推动了美军装备采办管理体制机制的优化。
　　此外，GAO还有效推动了信息技术采办管理改革。GAO指出美军在装备采办领域的程序复杂，周期过长。美军重大武器装备采办项目从项目分析阶段到系统开发与演示验证平均时间为43个月，从演示验证到具备初始作战能力则平均需要48个月，而一个有效的信息技术装备的采办周期，不能超过18个月，否则所采办的装备通常在技术上已经过时。为响应GAO建议，奥巴马政府从2009年开始，积极探索制定针对独立或嵌入式信息系统的专用采办程序，强调“分批次、尽早地交付能力”，强调12～18个月为一周期交付一批次装备能力，尽早开展试验鉴定，使试验鉴定与采办过程有机结合起来。这些措施，缩短了信息技术采办周期，提高了采办管理的针对性、有效性和灵活性。

　　（三）研判新兴领域装备技术，有效促进技术创新发展
　　GAO对新兴战略领域的发展和探索也进行了大量的评估和研究工作。从美国面临的战略和安全形势、美军面临的战略任务、美国现有的技术能力、探索新兴战略装备和技术的可行性等多个方面进行了研究，提出了诸多可行的措施建议，为美国防部探索新兴战略领域、继续保持全面的军事优势发挥了重要的推动作用。
　　GAO促进美军加强空间系统的研发部署, 指出GPS系统面临诸多挑战，包括俄罗斯“格罗纳斯”、欧洲“伽利略”和中国的“北斗”系统将对GPS系统构成竞争威胁，GPS后续发展项目拖延，地面设备与空间卫星发展不同步等等，并建议国防部继续加强研究和开发力度,指定对空间、地面和用户设备在内的整个GPS系统的监督检查机构等。
　　GAO针对网络电磁空间能力需求、技术水平、组织体制等方面进行研究，先后发布了《网络电磁安全：提高研发能力面临的主要挑战》等多份评估报告，向国防部提出多项建议：制定网络电磁空间发展国家研发计划，确定近期、中期、远期网络电磁研发领域的优先发展重点，制定详细的指南确保各军种发展适当的网络电磁空间能力，对国防部专业网络电磁能力不足进行更加全面的评估等等。
　　GAO根据众议院武装力量委员会要求发布报告，对国防部正在探索的“全球快速打击”计划进行评估，对“猎鹰”计划、“战略轰炸机”计划、X-37B轨道试验飞行器计划等多个项目实施了全面评估，建议国防部应加强内部沟通与交流以强化全球快速打击计划的实施，确定全球快速打击所需能力并制定可承受且持续的优先发展投资战略。

　　（四）审议装备采办队伍建设，全面提升采办管理水平
　　从2008年至今，GAO不断提升对采办队伍发展的重视程度，发布了数十份关于装备采办问题的报告，其中大多数报告都涉及装备采办队伍建设问题，如2010年5月发布的《武器项目执行情况及采办改革调查报告》等。GAO指出，美国防部通过多年的摸索实践，建立了一支规模庞大、专业齐全和素质较高的国防采办队伍，但由于近年来装备采办任务剧增，采办队伍却出现人员数量不足、专业结构不合理、关键岗位人员紧缺、人员能力经验匮乏等问题，严重影响了装备采办的管理效能。
　　针对这些问题，GAO提出了措施建议：一是有针对性地制定扩充计划，扩充国防采办队伍规模；二是重点补充急需专业领域和关键采办领域的人员；三是加大对各类人员培训力度，促进年轻人提高能力与经验，尽快适应工作需要；四是健全采办队伍激励机制，防止高层采办人员流失。
　　针对GAO提出的问题，2010年4月，国防部发布《国防采办队伍改进战略》，提出了一系列加强国防采办队伍建设的改革措施，例如，制定大幅增加采办人员数量的计划，2015年前将新增约2万人，陆军采办队伍扩充14%，海军扩充12%，空军扩充26%，采办队伍总量达到15万人；计划从2011年10月开始的5年内，针对国防采办项目中的关键采办管理位置，重点培养一批具备相应资质的高层管理专家；改进资质认证和能力培训，实施基于经验的采办人员资格认证制度，加强对初级采办人员的培训力度，同时增加对采办领导者的培训等等。

　　（五）关注武器装备规划计划，科学谋划装备长远发展
　　关注各军兵种武器装备发展战略与规划计划制定也是GAO的重点工作之一，GAO对军兵种武器装备发展状况、经验教训开展了大量的研究和评估工作，并根据实际情况为研究对象提出建议。
　　2009年，美国陆军“未来作战系统”项目被终止后，国防部、国会都在积极研究和调整未来陆军部队与装备的发展战略。GAO积极参与到陆军武器装备发展的研究当中，先后发布了大量报告，如《“未来作战系统”研发过程的经验和教训》、《美国陆军地面部队现代化的机遇和挑战》以及包含陆军内容的《国防部部分武器装备项目评估》等。经过系统研究，GAO提出以下一些观点：一是“未来作战系统”项目的所有平台项目虽然取消，但项目的许多核心技术仍然可以继续应用于其他现役装备；二是陆军未来主战装备应采用通用平台，实现陆军机动平台高度通用化；三是陆军武器装备发展应更多考虑当前的作战需求，改变过去一味追求“超前”和“跨越”的发展思路；四是装备发展模式应从“高技术风险、高投入”转向“低技术风险、高经济可承受性”。

　　三、几点认识

　　从GAO对装备建设进行评估监督所产生的作用效果及其自身的运行机制来看，我们可以得出以下几点认识：
　　（一）强有力的外部监督评估是促进武器装备又好又快发展的重要制度保证
只有通过对装备研发与采办管理部门强有力的评估监督，及时发现和解决问题，才能提高武器装备发展的效率和水平。GAO通过深入的调查研究，及时发现重大武器系统采办项目的项目进度、经费管理甚至包括技术层面中存在的问题及根源，并提出改进措施，不仅提高了武器装备建设水平，也促进了国防部对武器装备发展的管理水平，提高了国防经费的使用效率，创造了巨大的经济效益，有效提高了装备建设的质量与效益。

　　（二）围绕重大装备项目开展监督评估是重要切入点和主要抓手
　　重大装备项目关乎军队建设全局，采办成本高昂，抓住重大项目能够有效切中肯綮，并有效推动装备建设体制机制的持续优化与改进。重大武器装备项目往往持续较长的时间，GAO从项目的预研、立项论证、设计、样机研制、试验鉴定到装备部队等不同阶段和环节开展持续评估监督，并确定不同的审查目标，进行有针对性的审查监督活动，确保审查的全面性，更好地发挥监督作用。

　　（三）装备建设的监督评估机构应具备权威性和独立性
　　只有保持权威性和独立性才能确保评估结果的科学、深入和全面。GAO对美国国防部武器装备发展项目的审查和监督之所以成果丰硕，主要还是得益于美国审查监督机构的权威性和独立性。GAO直接向国会负责，政府对其没有控制权，GAO可以对政府各行政部门和装备项目执行审查，可随时从国防部调取所需信息，如发现问题，有权向国会报告或要求国防部更正。此外，总统对总审计长没有罢免权，国会参众两院通过联合决议才能中途将其罢免。这从根本上保证了GAO的独立性，使得总审计长能够带领其团队以更加持续和长远的眼光，指出装备建设中存在的一系列复杂问题。
　　作为美国国会与民众的“看门人”，GAO在装备建设发展的监督评估方面发挥了重大作用，其长期深入的评估监督，有效促进了美军装备建设的顺利进行。另外，美国国会指出，向GAO投资1美元，可换来80美元以上的回报。GAO的审查建议被采纳，不仅推动了装备建设的健康发展，提高了装备经费的使用效率，也间接为社会创造了经济效益。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责编/齐尚