智库看两会 | 从2025年政府工作报告读懂企业创新发展的深层走向
文/本刊记者 魏晓文
2025年03月05日
3月5日十四届全国人大三次会议开幕，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大三次会议作政府工作报告。在这份对本年度社会运行提纲总领的报告中，近40次提及“创新”，涵盖了科技创新、产业创新、体制机制创新等等；近30次关注到“企业”，涉及民营企业、国有企业、外资企业、中小企业等各类市场主体。
这份工作报告既是阶段性总结，更是面向“十五五”的路线图，通篇释放了“创新驱动+开放引领”的强烈信号。我们细读全文，同时辅以同步公开的《关于2024年国民经济和社会发展计划执行情况与2025年国民经济和社会发展计划草案的报告》和《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》中提及的数据，与去年的政府工作报告相比较，深度剖析，可以发现以下重要信息：
（一）政策定位的迭代升级
2024年政府工作报告中首次提出“以科技创新推动产业创新”的核心路径，强调“新质生产力”培育。2025年报告将这一战略提升到新高度，明确提出“因地制宜发展新质生产力”的差异化发展思路，政策表述从“推动”转向“引领”，显示出战略定位的质变。值得关注的是，2025年报告特别提出“建立未来产业投入增长机制”，相较于2024年“制定未来产业发展规划”的表述，在投入保障机制建设上实现重大突破。
2024年着重构建“新型举国体制”，2025年则进一步细化“国家实验室新型科研组织模式”和“国际科技创新中心辐射带动能力”建设。数据显示，2025年中央本级科技支出预算达 3981.19亿元、增长10% ,并且进一步向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦 。这种结构性调整反映出从“全面布局”向“重点突破”的战略转变。
应该注意到，政策首次将“商业航天、北斗应用、新型储能”列为战略性新兴产业集群培育方向，这意味着中国正从传统产业链升级转向“硬科技+场景应用”双轮驱动模式。
2025年计划报告新增“梯度培育创新型企业”政策，提出“东中西部人才协作”机制，与2024年“创建未来产业先导区”形成空间维度的政策组合。特别是进一步增加对地方转移支付 , 增强地方财力，安排促进高质量发展激励资金500亿元，比上年增加100亿元，激励地方主动发展经济、做大收入“蛋糕 ”，体现出创新资源区域配置的均衡化趋势。
企业创新生态系统的突破性变革
（一）主体地位的政策强化
我们耳熟能详的“强化企业科技创新主体地位”，2025年升级为“从制度上保障企业参与国家科技创新决策”，政策力度显著提升。报告提出要促进专精特新中小企业发展壮大，支持独角兽企业、瞪羚企业发展，让更多企业在新领域新赛道跑出加速度；要培育一批既懂行业又懂数字化的服务商，加大对中小企业数字化转型的支持。这对于科技型企业而言，都是利好消息。
2025年政府工作报告首次提出“健全创投基金差异化监管制度”，配套“壮大耐心资本”政策。同时推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，基础研究组织化程度显著提升。
去年开始财政部、科技部、工业和信息化部、金融监管总局就出台实施支持科技创新专项担保计划，通过提高国家融资担保基金对科技创新类中小企业的风险分担和补偿力度，引导银行和政府性融资担保机构加大对相关企业的融资支持，降低融资门槛和综合融资成本，促进企业创新发展。
相较于2024年“完善科技成果转化应用政策”，2025年提出了推进职务科技成果赋权和资产单列管理改革，提升科技成果转化效能，建立“概念验证-中试-产业化”三级转化体系。这种制度创新将会有效缩短科技成果转化周期。
重点产业领域的战略演进
（一）未来产业的加速布局
我们已经看到2024年规划量子技术、生命科学等“新赛道”的发力成效，2025年新增了“具身智能、6G、生物制造”三大领域。计划报告披露，国家财政支出要促进发展商业航天 、低空经济等新兴产业和生物制造 、具身智能等未来产业的发展，形成持续投入保障。
目前我国数据总量和算力总规模稳居全球第二位，2024年 我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%左右。2025年“人工智能+”行动从技术研发转向“大模型广泛应用”，打造 具有国际竞争力的数字产业集群 。下一步要推动工业互联网规模化应用，支持人工智能赋能新型工业化，实施制造业数字化转型行动和绿色低碳发展行动。值得关注的是，智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备将备受青睐。
相较于2024年“技术改造升级工程”，2025年提出“制造业重大技术改造升级”计划，支持范围从重点行业扩展至全行业。中央财政制造业领域专项资金安排118.78亿元、增长4.5% ，推动制造业重点领域高质量发展。安排超长期特别国债2000亿元用于支持设备更新，比上年增加500亿元，进一步扩范围、降门槛，鼓励先进、淘汰落后。支持制造业新型技术改造，提高高端化、智能化、绿色化水平 。
创新要素配置的机制创新
（一）人才政策的范式转变
2025年人才政策有新的突破：不仅要加强拔尖创新人才 、 重点领域急需紧缺人才和高技能人才的培养，同时要加强东中西部人才协作，推行深化人才分类评价改革，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系， 引导企业建立健全基于岗位价值、 能力素质和业绩贡献的技 能人才薪酬分配制度 。这种结构性调整无疑将深入优化人才梯队建设。
2025年深化数据基础制度改革，要求持续创新数据要素市场化价值化的新模式和新路径。对于去年报告中提出的“健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用”，今年已经细化为深入实施“东数西算”工程，推动构建全国一体化算力网； 加快完善数据基础制度体系，深入实施“数据要素×”行动 ，大力培育全国一体化数据市场，数字技术产业化路径更加清晰。
2024年全社会研究与试验发展（R&D）经费投入3.6万亿元、实际增长8% ，基础研究经费投入占研发经费投入比重为 6.91%，每万人口高价值发明专利拥有量达到14件。
政策实施机制的创新突破
（一）财政政策的精准投放
2025年安排地方政府专项债券4 .4万亿元，比上年增加 5000亿元，其中有一项资金使用用途是消化地方政府拖欠企业账款。在2024年，这个表述还是“建立政企常态化沟通交流机制，开展清理拖欠企业账款专项行动”。
今年的报告还提出将继续实施专精特新中小企业财政奖补政策，组织开展第三批中小企业数字化转型城市试点，促进中小企业高质量发展 。
相较于2024年提出的“建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系”，2025年的报告中变为建立“以创新能力、质量、 实效、贡献 为导向的人才评价体系”四维评价体系。当前全球科技竞争已进入“创新效能”比拼阶段，中国人才评价体系的这次升级，实质上是构建与新发展格局相适应的人才治理体系的关键举措，仅从“实效”指标评估机制的建立，就说明要求对人才成果进行长期跟踪，打破“一评定终身”的静态评价模式。
企业创新发展的机遇
通过两年间报告的细致解读和产业发展实际情况，不难发现人工智能驱动研发范式已经发生重大变革，跨学科融合创新成为主流，开放式创新生态系统加速形成。未来6G、量子计算、合成生物等领域可能实现突破性进展，催生万亿级新产业。
对于传统企业而言，石化行业将会坚持“减油、增化、提质”， 向精细化工延伸；钢铁行业将持续实施粗钢产量调控，推动钢铁产业减量重组；新能源汽车、锂电池、光伏产业要建立有序发展和技术创新的模式，逐步健全新能源汽车动力电池回收利用体系；船舶制造行业要实施造船基地能力提升工程，提高研发设计能力和智能化绿色化水平；纺织行业会加速材料应用场景研发，加快推动高性能纤维及其复合材料在航空航天、 轨道交通等领域技术突破与应用验证。
2025年科技创新政策体系呈现“战略升维、机制创新、要素突破”三大特征，通过制度性变革释放创新活力。企业创新发展迎来“政策红利期”，但需把握“质量优先、风险可控”原则，重点关注未来产业布局、数据要素应用、开放式创新三大机遇，同时建立弹性应对机制，防范创新过程中的不确定性风险。
（责编/代建安）
